Die Digitali­sierungs­falle: Woran kommu­nale Digitali­sierung scheitern kann

25. Sep. 2019 | Prozesse

Wie falsche Erwartungen und fehlende Grund­lagen digitale Trans­formation gefährden kann

Das vorherrschende Thema in vielen Kommunen heißt aktuell Digitali­sierung. Dies wird sich auch in den kommen­den Jahren kaum ändern. Das E-Govern­ment-Gesetz und Online­zugangs­gesetz (OZG) fordern die Digitali­sierung jeder öffent­lichen Verwal­tung. Das OZG kommt sogar mit einer Binde­frist für die Einfüh­rung eines Online-Zugangs für Behörden­gänge daher – 2022 soll es soweit sein. Für kommu­nale Verwal­tungen ist dies ein großer Umbruch. Die meisten Verwal­tungs­prozesse werden noch per Hand und auf Papier ausge­führt. Kommunen müssen daher einen Trans­forma­tions­prozess an­stoßen und durch­laufen. Viele Kommu­nen lassen sich dafür beraten oder bilden Arbeits­gruppen, die mit der Um­setzung einzel­ner E-Govern­ment-Pro­jekte oder gar dem ganzen Digitali­sierungs­projekt betraut sind. Hierbei lauern jedoch viele Fallen, in die Kommunen zu tappen drohen.

Worin bestehen diese Fallen? Wie kann man sie effektiv umgehen? Was lässt sich eigentlich alles digitali­sieren? Wie weit kann bzw. soll Auto­mati­sierung in einer Kommune gehen?

Diese Fragen sollte sich jede Kommune stellen.

Erst einmal: was verstehen wir unter Digitalisierung?

Der Begriff Digitali­sierung ist zu­nächst un­schein­bar, seine Impli­katio­nen sind jedoch weit­reichend. Unter Digitali­sierung wird vor allem die Um­stellung von ana­logen auf digi­tale Ver­fahren in Unter­nehmen ver­standen. Die Endung „-ung“ deutet darauf hin, dass es sich dabei um einen Vorgang bzw. Prozess handelt. Eine – möglicher­weise kom­plexe – Maß­nahme also, in dem eine Kommune digi­tal(er) wird. Das Digitali­sierungs­thema wäre jedoch nicht derart präsent, wenn es sich hierbei um einen selbst­verständ­lichen und neben­her­laufen­den Prozess handeln würde. Digitali­sierung ist eine Verän­derung (Trans­formation), die bewusst ange­stoßen und begleitet werden muss. Zudem ist Digitali­sierung auf einen möglichst um­fassenden Prozess für die gesamte Kommunal­verwal­tung aus und nicht auf einzelne Teil­bereiche, wie bspw. Anträge oder Abrech­nungen beschränkt. Die Trans­formation in den digi­talen Raum hat für viele Kommu­nen auch das Ziel der Auto­mati­sierung von Abläufen, die viel­leicht heute noch analog, also weitest­gehend von Hand oder mit nicht mitein­ander ver­bundenen Werk­zeugen erle­digt werden müssen. Wo liegen hier­bei mög­liche Digitali­sierungsfallen?

Digitalisierungsfalle „Fehlende Prozessdetails“

Bevor Abläufe digi­tali­siert wer­den können, müssen diese über­haupt erst einmal be­kannt sein. Es klingt nach einer Selbst­verständ­lichkeit, dass eine Kommune sich bewusst darüber ist, was sie tut. In der Reali­tät ist Fach­wissen jedoch häufig auf einzelne Mit­arbei­ter/in­nen ver­teilt – die manch­mal sogar Einzel­kämpfer in ihrer Abtei­lung sind – und teil­weise so sehr in Routi­nen ver­haftet, dass sich nicht jeder Mit­arbei­ter der Tiefe seiner Abläufe bewusst ist. Dieses Phäno­men ist mensch­lich, da wir nicht über jeden kleinen Teil­schritt eines Ablaufs nach­denken können und wollen. In Bezug auf die Arbeits­abläufe oder Prozesse eines Unter­nehmens ist eine Aus­einander­setzung mit eben jenen Schritten jedoch äußerst wichtig. Wie sollen Abläufe digi­tali­siert werden, deren einzelne Schritte über­haupt nicht immer klar sind? Zudem ist das Gesamt­bild der Abläufe und ihrer Zusammen­hänge nicht gegeben, so dass gar keine flächen­deckende Digitali­sierung statt­finden kann.

Die Lösung hierfür heißt Pro­zess­manage­ment. Ein Thema, das auch aus vielen anderen Gründen für Kommu­nen rele­vant ist, jedoch bei einem Digitali­sierungs­vorhaben immer voran­gestellt werden sollte – es bildet die Grund­lage. Erst wenn eine genaue Prozess­kenntnis und Prozess­land­karte besteht, kann mit dem Status Quo eine genaue Bedarfs­analyse durch­geführt werden. Andern­falls droht eine selek­tive Digitali­sierung, die wichtige Prozess­beziehungen möglicher­weise außen­vor­lässt und damit den Nutzen der Digitali­sierung ver­kleinert. Hier­bei ist zu er­wähnen, dass genaue Prozess­kenntnis nicht bloß im groben Ablauf eines Work­flows (dt.: Arbeits­ablauf) besteht, sondern in detail­lierten Ablauf­beschrei­bungen. Nur mit diesem Detail­wissen kann ent­schieden wer­den, ob und wie ein Prozess digi­tali­siert werden kann und soll.

Digitalisierungsfalle „segment­weise Digitalisierung“

Manche Fachbereiche arbeiten be­reits teil­weise digi­tal – welche Kommune schreibt Bescheide noch mit der Schreib­maschine? Dement­sprechend existiert bereits eine digi­tale Grund­lage, die in jedem Fall beachtet werden sollte. Oft werden jedoch auch kurz­fristig Projekte ini­tiiert, in denen einzelne Arbeits­bereiche oder Abläufe digi­tali­siert werden – ohne vorher die Aus­wirkungen auf die Gesamt­struktur zu über­prüfen. Wird in so einem Fall eine Schnitt­stelle über­sehen, führt dies zu Ver­zöge­rungen im abhän­gigen Ablauf und gleicht die Zeit­ein­sparung des digi­tali­sierten Ablaufs aus.

Um diesen Fehler nicht zu be­gehen, ist eine tiefer­gehende Prozess­analyse und eine aus­führ­liche Prozess­land­karte not­wendig. Durch die genaue Kenntnis von Prozessen werden Schnitt­stellen auto­matisch iden­tifi­ziert und können bei der Planung eines Digitali­sierungs­vorhabens bedacht werden. Die Prozess­land­karte zeigt die ober­fläch­lichen Verbin­dungen aller Prozesse und kann so einen ersten Über­blick über mög­liche zusammen­hängende Abläufe und deren Schnitt­stellen geben.

Digitalisierungsfalle „Workflow ≠ Auto­matisierung“

Das Versprechen von Auto­mati­sierung wird häufig mit Digi­tali­sierung ver­bunden. Auto­mati­sierung bedeutet im Verwal­tungs­kontext keines­wegs das Ersetzen eines Mitar­beiters durch eine Maschine oder eine Soft­ware. Im besten Fall trägt Auto­mati­sierung dazu bei Res­sour­cen zu schonen, die dann an anderer Stelle einge­setzt werden können und kompli­zierte Abläufe ein­facher zu ge­stalten. Ein weiterer Irrtum in Bezug auf den Bereich der Auto­mati­sierung ist die An­nahme, dass diese durch Ein­richten von soge­nannten Work­flows erreicht werden könne. Work­flows geben den Ablauf eines be­stimm­ten Ver­fahrens mög­lichst kurz und einfach wieder und sollen dazu führen, dass diese schneller erledigt werden können. Was Work­flows jedoch gene­rell fehlt ist die Detail­kenntnis über die enthal­tenen Tätig­keiten. Ein Work­flow beschreibt immer nur die Abfolge des „was“, nie das „wie“. Dies kann nur eine Prozess­beschreibung leisten. Zudem durch­queren Work­flows häufig mehrere Prozesse. Ein Beispiel: Work­flow zur Bearbei­tung von Dokument X.

  • Dokument X geht ein
  • Dokument X wird von Mitar­beiter A aus Fach­bereich A bearbeitet.
  • Dokument X wird an Mitar­beiter B aus Fach­bereich B weiter­gegeben.
  • Mitarbeiter B erstellt Kosten­bescheid auf Grund­lage von Dokument X.
  • Dokument X wird an Mitar­beiter A aus Fach­bereich A zurück­gegeben.
  • Mitarbeiter A bewilligt Dokument X.

Das Beispiel illustriert einen simplen exem­plari­schen Work­flow. Dieser durch­kreuzt jedoch min­destens zwei Prozesse. Der eine Prozess ist die Bear­beitung des Doku­ments durch Mitar­beiter A, der zweite die durch Mitar­beiter B. Was hier nicht ersicht­lich wird: Mitar­beiter B tut auf Grund­lage von Doku­ment X noch deutlich mehr, als nur den Kosten­bescheid zu erstellen. Mitar­beiter B wird bspw. den Eingang der Zahlung des Bescheides prüfen und Rück­meldung dazu geben. Dies ist im Work­flow häufig nicht beachtet. Im Fall des Bei­spiels handelt es sich eher um einen Doku­menten­lauf, als um einen voll­ständigen Prozess.

Workflows fehlen zudem die Mög­lich­keit, eine Gesamt­struktur der Organi­sation der Kommune abzu­bilden. Dies bedeutet, dass die Ver­knüpfung von be­stimmten Vor­gängen nicht immer un­mittel­bar er­kenn­bar ist und bei Ände­rungen in Prozessen erst spät rea­giert werden kann.

Es ist keinesfalls falsch mit Work­flows zu arbeiten und diese in der Kommunal­verwaltung zu eta­blieren. Die Falle besteht jedoch darin, Work­flows zu erheben, ohne vorher die dahinter­liegenden Prozesse zu kennen und fest­gehalten zu haben. Nur die Prozess­beschreibung enthält das nötige Detail­wissen, um Mitar­beitern im Zweifels­fall nicht nur das „was“, sondern auch das „wie“ zu vermitteln.

Digitalisierungsfalle „Standard­vorgehen“

Eine weitere Gefahr stellen Uni­versal­lösungen dar. Be­sonders in einer sensi­blen Ange­legen­heit, wie der Um­stellung von ele­men­taren Verwaltungs­pro­zessen sollte klar sein, dass es keine Uni­versal­lösung geben kann. Jede Kommune hat eigene Rege­lungen und Be­sonder­heiten, die sich auch in ihren Prozessen abbilden. Hinzu kommen gene­relle Auf­lagen des Gesetz­gebers, Zerti­fizie­rungen und Normen, die alle in Prozessen be­achtet werden müssen. Daher ist das Über­stülpen eines vorge­fertigten Digitali­sierungs­konzepts (zum Beispiel gefunden in Portalen) selten eine gute Idee. Im besten Fall muss hier nur an ein paar Stell­schrauben gedreht werden, damit die Trans­forma­tion glückt. In den meisten Fällen werden jedoch an ver­schiede­nen Stellen organi­sations­spezi­fische Kom­plika­tionen auftreten, die viele Res­sour­cen kosten und das ge­samte Trans­formations­projekt in die Länge ziehen.

Digitalisierungsfalle „Digi­tali­sierung von oben“

Digitalisierungs­vorhaben wer­den meistens von einer Arbeits­gruppe oder der Organi­sations­leitung initiiert. Häufig setzt sich die Top-Down-Entschei­dungs­struktur dann in der Um­setzung solcher Vor­haben fort. Hier­bei kann man schnell in die nächste Falle geraten. Ände­rungen an fach­spezi­fischen Verwaltungs­prozessen und Arbeits­weisen ist für die Mit­arbei­ter/in­nen ein Ein­griff in ihre täg­liche Arbeit. Neben der aus­reichen­den Kommu­nika­tion solcher Vor­haben, fehlt häufig auch der Spiel­raum für die Mit­arbei­ter/in­nen, um sich an der Ausge­staltung des Vor­habens zu betei­ligen. Hieraus ent­stehen Kon­flikte, da nicht immer alle Mit­arbei­ter/in­nen alle Ände­rungen nach­voll­ziehen können und das Projekt dadurch häufig nicht die Unter­stützung be­kommt, die es dringend benötigt.

Um derartige Konflikte zu ver­meiden müssen Mit­arbei­ter/in­nen mitein­bezogen werden. Der Trans­forma­tions­prozess betrifft für gewöhn­lich die gesamte Verwal­tung mit allen seinen Ebenen und Fach­bereichen. Damit dieser auch über­all wahr- und ernst­genommen wird, muss eine trans­parente Planung statt­finden. Ein mög­liches Vor­gehen hier­für wäre ein Präsen­tations­event zum Beginn der Planung und ggf. zum Start der Um­setzung. Denk­bar sind auch fach­bereichs­interne Präsen­tationen. Hier­bei sollten Mit­arbei­ter/in­nen die Mög­lich­keit be­kommen Be­denken und Feed­back zu äußern. Diese Bottom-Up-Strategie stellt unter anderem sicher, dass eine grund­legende Akzep­tanz und Sensi­bilität für das Vor­haben sicher­gestellt ist. Dieses Ver­fahren lässt sich ebenso auf das Prozess­manage­ment an­wen­den, welches dem Digi­tali­sierungs­vorhaben voran­gestellt sein sollte.

Alles eine Frage der Planung

Das Stichwort für gelun­genes Change­manage­ment heißt also zunächst: Planung. Die folgen­den sieben Fragen sollten bedacht werden, bevor man sich an kon­krete Maßnahmen macht:

  1. Kennen wir alle Verwaltungs­prozesse und sind diese benannt?
  2. Gibt es eine Prozess­be­trachtung „von außen“? Zur Iden­tifi­kation von Aufgaben, Risiken, un­mittel­bar betei­ligten Organi­sations­einheiten, Schnitt­stellen, Doku­menten­workflows usw.
  3. Sind alle Verwaltungs­pro­zesse im Detail (Ablauf, Auf­gaben­verteilung, Durch­lauf­zeiten, Kosten, usw.) aus­reichend dokumentiert?
  4. Welche Bereiche (oder Auf­gaben) der Kommune können sinn­voll digi­tali­siert werden? Welche müssen digi­tali­siert werden (nach OZG und E-Government)?
  5. Soll die Kommunal­verwaltung in einzelnen Fach­bereichen nach Priori­täten gegliedert nach­ein­ander, stufen­weise oder para­llel digi­tali­siert werden?
  6. Kann an bestehende digi­tale Ver­fahren ange­knüpft werden oder müssen auch diese er­neuert werden?
  7. Sind im Konzept alle Schnitt­stellen und damit ver­bundene Risiken bedacht?

Wenn auf alle diese Fragen klare und posi­tive Ant­worten gege­ben werden können, ist ein guter Teil der Vor­berei­tung erle­digt. Dass bei der Beant­wortung der o.g. Fragen Risiken deut­lich werden ist nicht ver­wunder­lich – ein Trans­forma­tions­vorhaben, das keine Risiken auf­weist, ist ver­mutlich kein echtes Trans­forma­tions­vorhaben. Es gilt nun diese Risiken zu ver­merken und sofern möglich zu mini­mieren. Nun kann, sofern nicht be­reits ge­sche­hen, ein aus­führ­licher Projekt­plan erstellt werden und das Trans­forma­tions­projekt beginnen.

Fazit: Digitalisierung braucht vor allem Planung und Zeit

Auch wenn dem Begriff „Digi­tali­sierung“ im Verwal­tungs­kontext ein Hand­lungs­zwang durch das OZG anhaftet, sollte sich keine Kommune be­irren lassen und das Vor­haben über­stürzen. Je nach Größe der Kommune wird sich der Trans­forma­tions­prozess über meh­rere Jahre er­strecken. Es gilt im Voraus alle Weichen zu stellen und Vor­berei­tungen zu treffen, damit die Über­gänge so glatt wie möglich werden.

Ebenso sehr sollte die bestän­dige Ein­bin­dung aller be­troffe­nen Mit­arbei­ter/in­nen bedacht werden, die den Trans­forma­tions­prozess letzt­lich tragen. Digi­tali­sierung ist zwar durch­aus ein Thema, dem jede Kommune mit Respekt begegnen sollte, fürchten muss man sich jedoch keines­wegs davor. Kommu­nen, die ihre Ziel­setzung realistisch betreiben und aus­reichend Zeit in die Vor­berei­tung und inves­tieren und das Poten­zial Ihrer Mit­arbei­ter/in­nen einbe­ziehen, kön­nen aus der Digi­tali­sierung viele Vor­teile schöpfen.

Interessieren Sie sich für Digi­tali­sierungs­strategien oder sind Sie auf der Suche nach einer geeig­neten Prozess- oder Pro­jekt­manage­ment-Lösung für Ihre Kommune? Sprechen Sie uns jeder­zeit unverbindlich an.