Digitalisierung Bottom-Up (Teil 1)

16. Sep. 2019 | Projekte, Prozesse

Aus welcher Richtung geht man Digitali­sierungs­projekte am besten an? Wir zeigen, warum Wege von oben herab nicht immer die beste Wahl sind.

Digitalisierung ist in aller Munde. Auch Kommu­nen müs­sen sich zwangs­läufig mit dem schwer greif­baren Themen­komplex ausein­ander­setzen. Zum einen zwingen DSGVO, E-Govern­ment-Gesetz und andere Auf­lagen öffent­liche Verwal­tungen jeder Größen­ordnung zum digi­talen Strategie­wechsel und zum anderen müssen sie auf die zuneh­mende Digi­tali­sierung der Gesell­schaft ange­messen rea­gieren können.

Die digitale Trans­forma­tion von öffent­lichen Verwal­tungen greift in die Tiefen der Verwal­tungs­struktur hinein. Im Rahmen der Digi­tali­sierung sind alle Fach­bereiche aufge­fordert ihre Prozesse und Strate­gien zu über­denken und digi­tal auszu­richten. Häufig ge­schieht dies von oben herab: Die Organi­sations­leitung stellt eine Arbeits­gruppe zusammen, die ein Konzept ausar­beitet, wel­ches dann nach und nach in den ver­schiede­nen Fach­bereichen ausge­rollt wird. Doch ist das eine sinn­volle Heran­gehens­weise oder gibt es mög­licher­weise noch einen alter­nativen Weg? Was sind eigent­lich die Risiken eines solchen Ver­fahrens von oben herab („Top-Down-Ver­fahren“) in Bezug auf die Digitalisierung?

Im ersten Teil des zwei­teiligen Artikels erfahren Sie, welche Risiken ein Top-Down-Ver­fahren in einem Digi­tali­sierungs­vorhaben mit sich bringen kann, wäh­rend sich der zweite Teil einer Alter­nativ­strategie des Bottom-Up-Verfahrens widmet.

Digitalisierung „von oben“ im Detail

Hinter dem Willen zur Digi­tali­sierung stecken ver­schie­dene ele­men­tare Ziele: effi­zien­teres Arbeiten in der Verwal­tung und eine höhere Dienst­leistungs­qualität für die Bür­ger/in­nen. Um Stellen iden­tifi­zieren zu können, die diesen Zielen dienen, müssen die Wert­schöpfungs­kette und damit auch alle kommu­nalen Prozesse be­trach­tet werden – allein in der Viel­zahl der Prozesse ver­steckt sich für viele Kommu­nen schon die erste Hürde.

Auch wenn manche Kommunen bereits Erfah­rungen im Bereich des Prozess­manage­ments ha­ben, sind diese nicht immer posi­tiv. Eine Fach­abtei­lung für Prozess­manage­ment oder eine größere Anzahl an dezi­dierten Prozess­mana­ger/in­nen inner­halb der Fach­abtei­lungen gibt es in so gut wie keiner Verwal­tung. Die Erfah­rungen im Bereich des Prozess­manage­ments be­schrän­ken sich häufig auf einen länger zurück­liegenden Versuch, Arbeits­abläufe zu erfassen und diese, meist in Form eines großen Ordners, zu archi­vieren. Diese Projekte sind oft aus ver­schiede­nen Gründen mit der Zeit einge­stellt worden. Häufig fehlte hier eine struktu­rierte Heran­gehens­weise, das richtige Werk­zeug und auch Perso­nal­res­sour­cen, um diesem großen Projekt gerecht werden zu können.

Das aktuelle Vorgehen in vielen Kommu­nen sieht dabei folgen­der­maßen aus: Um der Auf­gabe Herr zu werden, werden ein­zelne Mit­arbei­ter/in­nen – häufig aus der Organi­sations­einheit – in einer Arbeits­gruppe zusammen­geführt, die dann die Aufgabe haben Prozesse aufzu­nehmen und nach Opti­mierungs­potenzial hin zu untersuchen.

Da jede Kommune im Laufe der Jahre eine Viel­zahl an Prozessen ange­sammelt haben und auch das ambi­tionier­teste Projekt- / Prozess­team eine solche Menge nicht zeit­nah bewäl­tigen kann, wird der Fokus auf die Kern­prozesse gelegt. Alle weiteren anhän­genden (Manage­ment- und Support-) Prozesse sollen dann im Nach­gang erfasst und be­trachtet werden – so die Ein­schätzung. Den­noch sind auch die Kern­prozesse oft schon zahl­reich und vor allem teil­weise recht kom­plex und mitein­ander verbunden.

Die Erfassung läuft nun folgen­der­maßen ab: Die Arbeits­gruppe kommu­niziert mit den einzelnen Fach­bereichen, um zu­nächst die einzelnen Prozesse zu iden­tifi­zieren und sie dann im Detail zu be­schreiben. Hier­für steht die Arbeits­gruppe im Aus­tausch mit den Fach­bereichs­leiter/in­nen. Die Sach­be­arbei­ter/in­nen ste­hen höch­stens für Rück­fragen zu einzelnen Schritten bereit. Inner­halb der Abstim­mungs­prozesse kommen immer wieder Ände­rungen auf, die zunächst kommu­niziert und dann von der Arbeits­gruppe einge­pflegt werden müssen. Schließ­lich beginnt die Analyse- und Opti­mierungs­phase. Vor allem mit Hin­blick auf das Vor­haben der Digi­tali­sierung steht hier der Auto­mati­sierungs­gedanke im Vorder­grund. Auch hier muss erneut eine Kommu­nikation zwischen Arbeits­gruppe und Fach­bereichs­leiter/in­nen bzw. Prozess­verant­wort­lichen erfolgen, da die Arbeits­gruppe idR. fach­fremd ist. Erneut müssen Ände­rungen und Vor­schläge mehr­fach abge­stimmt und über­tragen werden. Zuletzt werden die Prozess­betei­ligten infor­miert, was an Ihrem Prozess verän­dert wurde, ohne dass sie dabei eine Mög­lich­keit für Input erhalten hätten.

Abbildung 1 Top-Down-Ver­fahren im Prozess­management

Welche Risiken birgt die Top-Down-Digitalisierung?

Das oben beschrie­bene Sze­nario ent­hält einige Punkte, die Risiko­potenzial bieten. Zu­sammen­gefasst ent­stehen bei einem sol­chen Vor­gehen häufig fol­gende Probleme:

  • Überforderung der Arbeitsgruppe

Je nach Größe der Verwal­tung und allge­meinen Kapazi­täten, ist die Arbeits­gruppe nicht beson­ders groß. Erfah­rungen haben gezeigt, dass hier häufig Mit­arbei­ter/in­nen einge­setzt werden, die neben­bei noch Ihre bis­herige Arbeit (zum Bei­spiel in anderen Projekten) erle­digen und die Prozess­koordi­nation als Zusatz­aufgabe ausführen. Die große An­zahl an Pro­zessen in Verwal­tungen macht diesen Um­stand nicht besser. Dazu kommt, dass viele Arbeits­gruppen Prozesse aus Abtei­lungen er­fassen und opti­mieren sollen, in denen Sie thema­tisch keine Kompe­tenzen aufweisen.

  • Schnelle Veraltung der Prozess­dokumentation

Der beständige Austausch über die Prozess­inhalte und -opti­mierungs­maß­nahmen führt zu­nächst un­weiger­lich zu einem Infor­mations­verlust. Sofern die Fach­bereichs­leiter/in­nen oder ihre „Mit­spieler“ aus den ent­sprechen­den Fach­bereichen nicht in der gleichen Prozess­manage­ment­software arbeiten wie die Arbeits­gruppe, werden Informa­tionen manu­ell über­tragen und teil­weise auch umstruk­turiert werden müssen. Zudem sind die beschrie­benen Wege lang. Ist ein Ansprech­partner krank, im Urlaub oder ver­hindert, kann das Vor­gehen für einen gesamten Fach­bereich für mehrere Wochen zum Erliegen kommen. In dieser Zeit können sich auf der ausfüh­renden Ebene bereits Ände­rungen an Prozessen ergeben, die dann mög­licher­weise nicht bemerkt werden oder erst viel zu spät für die Opti­mierungs­phase ver­zeichnet werden. Dadurch hängt die Prozess­dokumen­tation in Ihrer Aktu­ali­tät grund­sätzlich dem real existie­renden Prozess hinter­her. Hinzu kommen Ände­rungen in der Gesetz­gebung, die un­weiger­lich eine Ände­rung von Prozessen nach sich zieht. Diese Anpas­sungen können nur die Fach­abtei­lungen selbst er­kennen und vornehmen.

  • Mangelnde Akzeptanz bei Prozess­beteiligten

Im Top-Down-Verfahren sind die aus­führenden Prozess­betei­ligten am Opti­mierungs- und Ände­rungs­schritt nicht oder mit starken Einschrän­kungen betei­ligt – und dass, obwohl sie die­jenigen sind, deren Arbeits­schritte zunächst dokumen­tiert und später opti­miert werden sollen. Ein solches Ver­fahren schließt essen­ziell Betei­ligte aus und schafft eine Distanz zum Prozess­begriff. Dabei sind die­jenigen, die über eine Prozess­veränderung ent­scheiden oft nicht täg­lich mit diesen Prozessen in Berüh­rung und können nur mit­hilfe von Kenn­zahlen opti­mieren – die Prozess­inhalte gehen jedoch über die mess­baren Werte weit hinaus.

  • Mangelnder Überblick und schlecht ver­netzte Teil-Auto­matisierung

Der Erkenntnis­horizont der Arbeits­gruppe reicht soweit, wie das Team für die Erfassung der Prozesse greift. Diese Grenze ist meist bei den Fach­bereichs­leiter/in­nen zu verorten. Es exis­tieren jedoch inner­halb der Abtei­lungen und auch über­greifend häufig noch deut­lich mehr Prozesse, denen sich diese Betei­ligten berech­tigter­weise nicht immer bewusst sind. Dies führt dazu, dass in der Prozess­dokumen­tation nur ein Teil der Prozess­land­schaft fest­gehalten und opti­miert wird, teil­weise ver­wandte oder gar dazu­gehörige Teil­prozesse (oder Prozess­varianten) jedoch außen vor bleiben. Letzt­lich ist dies in Bezug auf das Ziel der Digi­tali­sierung und Auto­mati­sierung ein großes Problem, da hierfür ein Über­blick über das Gesamt­bild not­wendig ist und eine Auto­mati­sierungs­strategie im besten Fall natür­lich ganz­heitlich angelegt werden sollte.

Soviel zunächst zum Thema Risiken der Digi­tali­sierung im Doku­menta­tions­prozess. Im zweiten Teil des Artikels erfahren Sie, wie Sie die Risiken des Top-Down-Ver­fahrens mit einer geführten Bottom-Up-Strategie aus dem Weg schaffen können.